Una mirada a la política pública y regulación de las telecomunicaciones en el Perú durante el 2018, nos muestra que la prioridad en la agenda fue el espectro: canalizaciones, reordenamiento, transferencias, asignaciones, métricas del uso, topes de asignación, entre otros. Esto último, por supuesto, no ha sido privativo del Perú.

Sin embargo, el problema más álgido en lo concerniente a la infraestructura continúa siendo el llamado “elefante blanco” de la red dorsal nacional de fibra óptica (RDNFO), problema en el que, hasta ahora, nadie parece haber encontrado una solución.

Los temas más mediáticos fueron, como es evidente, los asociados directamente con el usuario (o el ciudadano): (i) la prohibición de la venta o alquiler de decodificadores, (iii)  las modificaciones a las condiciones de uso relativas a la obligación del operador de tasar por KB sin redondear con otras unidades (como se venía dando, con 200 KB) y la posibilidad del abonado de desistirse de una migración hasta luego de 40 días, (iii) las modificaciones al reglamento de portabilidad, incluyendo la posibilidad de portarse los domingos y feriados, siendo un mes el plazo mínimo para que el abonado pueda hacer uso de la portabilidad numérica, tanto para la primera como para las siguientes portaciones, (iv) el “apagón telefónico”, mediante el cual se dio de baja a líneas móviles prepago que no fueron validadas por sus titulares, y (v) la no renovación de la concesión de telefonía fija a Telefónica.

Sobre las concesiones, Telefónica y lo mediático, ya entrados en el 2019, días atrás la mencionada empresa fue tema de discusión en todos los medios debido a que la denunciaron por no haber entregado información de registro de llamadas solicitada por el Ministerio Público, en el marco de las investigaciones a cargo del equipo especial de la Fiscalía. Más allá del caso puntual, es importante mencionar que, en noviembre del 2018, el MTC dispuso la inclusión de las disposiciones de lucha contra la corrupción en el contrato tipo de concesión única.

Y así como existen temas más mediáticos y menos mediáticos, también están los temas que una vez fueron el centro de atención y hoy han quedado en el olvido. Entre estos, el caso más resonante es el cargo de interconexión móvil.

Como hicimos en su momento con lo acontecido durante los años 2016 y 2017, a continuación, pasaremos una revista más detallada a las principales políticas y regulaciones del sector de telecomunicaciones en el 2018, respecto a los siguientes temas:

Espectro

Un tema muy controversial acontecido durante el año pasado fue la asignación a Bitel, a solicitud de parte (sin un concurso público de por medio), de un bloque de la banda de 2.5 GHz, tema que para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) quedó zanjado, al haber otorgado, este 30 de enero, validez a dicha asignación. Esto, aunado a las varias transferencias de espectro en la banda de 2.5 GHz entre cableras, que tenían por fin último consolidar un gran bloque en manos de América Móvil, desató un conflicto entre el MTC y Osiptel, donde este último insistió en que, debido a su rol de autoridad de la competencia, debería tener opinión vinculante en todos los actos relacionados a concentraciones y ordenamiento de espectro.

Dejando de lado estas controversias, el 2018 fue abundante en normativa sobre espectro en Perú. Empezó enero con la nueva fórmula para el cálculo del pago del canon por el uso de espectro, y siguieron la canalización de 2.5 GHz, la posterior declaración de reordenamiento de algunas bandas, la aprobación del reglamento específico de reordenamiento para bandas de frecuencias y, cerró diciembre con el inicio de reordenamiento de las bandas 2.3 GHz y 2.5 GHz (programado para julio 2019).

En el interino, Entel adquirió parte de la banda de 2,3 GHz de Direcnet (que la había adquirido, a su vez, de Directv), y el MTC estableció que las transferencias de espectro estarán sujetas al silencio administrativo negativo. Además, se ampliaron formalmente los casos de asignación temporal de espectro.

De esta manera, entre lo más resaltante de la normativa destacó la nueva fórmula para el pago del canon por el uso del espectro. La fórmula anterior calculaba el canon de manera proporcional al número de terminales móviles, por lo que castigaba el crecimiento de los operadores. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) la consideró una barrera burocrática carente de razonabilidad. La nueva fórmula considera criterios que valorizan el ancho de ancha, el número de bloques, la extensión del área asignada, el desarrollo de la zona y la participación del servicio móvil en el sector de telecomunicaciones, incluyendo incentivos para implementar o mejorar la infraestructura como parte del pago.

Por su parte, el reglamento de reordenamiento de espectro incluye los procedimientos consistentes en mecanismos para valorar el espectro (en MHz-Población), primero previo al reordenamiento, y luego posterior a la distribución de las bandas (este último podrá exceder en dos por ciento el valor cuantificado total del operador, y puede generar modificaciones en las áreas geográficas asignadas, y de las porciones de espectro asignadas), así como la estimación de las obligaciones resultantes (en dólares americanos – USD), exigibles a través de la provisión de redes, ampliación de cobertura y/o servicios. El reordenamiento no implicará ningún tipo de compensación económica a los operadores.

Para el 2019, quedan tres proyectos pendientes de aprobación:

• Fijación de topes de asignación de espectro por tipos de banda y grupos económicos
• Norma para las metas de uso del espectro
• Norma que regula el arrendamiento de espectro

Actualmente existen topes de espectro en las bandas 700 MHz, 850 MHz, 800 MHz, 900 MHz, 1 900 MHz, 1.7 / 2.1 GHz y 3.5 GHz. El MTC ha propuesto fijar topes por tipos de banda y grupos económicos, sin afectar la aplicación y vigencia de los topes citados anteriormente. Los topes propuestos son 140 MHz en bandas bajas (bandas menores o iguales a 2.2 GHz), y 120 MHz en bandas medias (bandas mayores a 2.2 GHz y menores o iguales a 6 GHz). El MTC consideró que en bandas bajas el mercado está poco concentrado (posiblemente debido a la existencia previa de topes), y estableció el tope considerando el redondeo del máximo asignado (Telefónica: 137.5 MHz). El problema estaría en las bandas medias, que tiene una alta concentración por grupo, por lo que el MTC propuso el tope de 120 MHz, lo que implicaría que América Móvil (considerando Olo y TVS Wireless) y Entel (considerando Americatel y Direcnet) estarían por encima del tope (América Móvil: 188 MHz y Entel: 214 GHz). A Bitel sería el único que podría asignársele espectro adicional en la banda de 3.5 GHz.

El MTC ha propuesto también normar las metas de uso del espectro, pero surgen dudas acerca de la posibilidad de su implementación. Tomando como base a cuatro indicadores (evolución del uso de los servicios, evolución de la capacidad instalada, uso de la capacidad instalada y uso de la banda de espectro asignada), cada una de ellos con cuatro posibles valores en comparación a un determinado umbral, y medidos durante dos semestres consecutivos, configuran 64 escenarios posibles, de los cuales siete escenarios resultarían ineficientes, dando lugar a una posible revocación del espectro. Los operadores deberán remitir información mensual, sin prórrogas. Dicha información deberá presentarse por asignación de porción de banda y por provincia. Los formatos de base de datos a ser entregada contienen campos muy complicados de computar. En efecto, el mismo MTC reconoce que la experiencia internacional sobre métricas del uso de espectro no es alentadora. Es más, el MTC elaboró su metodología tomando el reglamento de Anatel (Brasil) como referencia, el cual data del 2010 y hasta la fecha no se ha podido implementar por la dificultad computacional.

Finalmente, el último proyecto que regula el arrendamiento de espectro, tiene el objeto de establecer el procedimiento, los criterios y requisitos para la autorización de arrendamiento de espectro, a fin de darle un uso más flexible y eficiente, ya que se asignaría el espectro temporalmente a quien más lo valore.

Compartición de infraestructura móvil

Si bien la intensidad competitiva del mercado móvil se ha incrementado en los últimos años, esto es real únicamente en el nueve por ciento de los centros poblados con cobertura (donde operan las cuatro empresas móviles). El 50 por ciento de centros poblados con cobertura móvil apenas cuenta con la presencia de un operador. 2.4 millones de personas viven en centros poblados sin cobertura móvil. De la población que sí tiene cobertura, 2.3 millones de personas viven en zonas donde apenas un operador posee cobertura.

Por ello, en diciembre pasado, Osiptel propuso atender la problemática de la industria sin afectar la competencia, mediante la creación de un pool de opciones de cooperación supervisada que incluya cinco instrumentos de compartición y acceso: (i) roaming nacional, (ii) compartición de infraestructura pasiva, (iii) compartición de infraestructura activa sin espectro, (iv) compartición de infraestructura activa con espectro, y (v) alquiler de espectro. Dicha compartición se dará con ciertos criterios generales para todos, y específicos para cada caso.

Capacidad satelital

En julio, el MTC modificó la norma que regula la capacidad satelital a los operadores de telecomunicaciones, a fin de simplificar los requisitos previstos para el procedimiento de inscripción en el Registro de Proveedores de Capacidad Satelital.

Otro tema satelital, aunque desligado del ámbito de los servicios públicos de telecomunicaciones, fue el de las fallas técnicas reportadas por el satélite Perú SAT-1.

Red dorsal y proyectos regionales

Hace dos años advertimos que la implementación de la red dorsal nacional de fibra óptica (RDNFO) y los proyectos regionales asociados a ella afrontaban una serie de desafíos.

Recordemos que Azteca, el concesionario de la RDNFO, se quejó de la baja demanda de sus servicios y consecuente insostenibilidad financiera, debido principalmente a la mayor competencia en el mercado de transporte en los últimos años y la obligación de tener una tarifa única de USD 23 por Mbps (sin IGV) en todo el país, que no le ha permitido a Azteca la flexibilidad necesaria para adaptarse a las ofertas comerciales de la competencia.

Debido a ello, a solicitud del MTC, en noviembre del 2017, Osiptel publicó un informe con sus recomendaciones sobre la situación comercial de la RDNFO, donde propuso cuatro alternativas regulatorias: dos alternativas tarifarias consistentes en reducir la tarifa única o establecer la flexibilidad tarifaria, y otras dos alternativas estructurales consistentes en establecer una empresa comercializadora o transferir la RDNFO al Estado.

Durante el 2018, el MTC declaró que sigue estudiando el tema, con apoyo del CAF y el Banco Mundial, y propondrá su respectiva política durante el 2019.

Las confrontaciones de poder entre el MTC y Osiptel también salieron a relucir en este tema, toda vez que Osiptel planteó tener una opinión vinculante sobre los contratos de concesión de la RDNFO, ya que es Osiptel quien finalmente administra las tarifas de la red dorsal. En todo caso, sugirió Osiptel, los temas tarifarios deberían quedar fuera de los contratos de concesión, ya que no deberían mezclarse temas técnicos con políticos.

Pero mientras tanto, la normativa sobre aspectos puntuales de la RDNFO continuó.

En febrero, Osiptel fijó en USD 2.16 mensuales por Mbps (sin IGV), la retribución por el acceso a la facilidad complementaria de acceso al NAP Regional (nodo de Lima, Cajamarca o Puno).

En agosto, el MTC determinó en nueve por ciento el porcentaje de reserva de la capacidad de telecomunicaciones de la RDNFO para la implementación de la red nacional del estado peruano (REDNACE), para el período 2018.

En diciembre, Osiptel aprobó la metodología para medir los niveles de servicio (SLA) de la RDNFO. Los SLA establecidos en el contrato de concesión de Azteca están referidos a los requisitos de calidad y condiciones de continuidad del servicio portador que brinda la RDNFO, respecto a la disponibilidad de los puntos de evaluación de las redes core, de agregación, distribución y conexión; así como a los indicadores de latencia, jitter y pérdida de paquetes.

Respecto a las redes regionales, en junio, Osiptel estableció las tarifas tope de transporte y acceso de los proyectos regionales que complementan la RDNFO.

La tarifa tope de transporte se fijó en USD 23 sin IGV por Mbps/mes, vigente hasta el 28 de febrero del 2021. A partir de marzo del 2021 se sujetará a revisiones anuales acorde a una fórmula establecida.

Las tarifas tope de acceso para instituciones públicas se fijaron en los siguientes términos:

Las tarifas de acceso para hogares están sujetas al régimen tarifario supervisado.

Las tarifas tope de acceso se evaluarán cada 3 años.

En diciembre pasado se licitaron los últimos seis proyectos para las regiones de Áncash, Arequipa, Huánuco, La Libertad, Pasco y San Martín.

Con esta licitación, ya se completaron todas las licitaciones de los 21 proyectos regionales. Aunque ninguna de las 21 redes regionales estaría operativa, empezarían a operar durante el 2019.

Ley de antenas

Siguiendo con el tema de infraestructura, en setiembre, el MTC modificó el reglamento de la ley Nº 29022, “Ley para el Fortalecimiento de la Expansión de la Infraestructura en Telecomunicaciones (ley de antenas)”, a fin de prohibir expresamente que los municipios exijan a los operadores, para la presentación del “Plan de Obras” (instrumento que contiene información técnica sobre los trabajos a efectuar para la instalación de la infraestructura), el certificado o constancia de habilitación profesional o similares, expedidos por los Colegios Profesionales, cuando dicha calidad pueda ser verificada a través del respectivo portal institucional, siempre que dichos municipios se encuentren ubicados en zonas que cuenten con cobertura de acceso a internet.

En diciembre, el MTC volvió a proponer una modificación a dicho reglamento, a fin de minimizar el impacto visual negativo de los ciudadanos, priorizando la instalación de modelos de menores alturas con arreglos mimetizados más estilizados.

Telefonía de uso público (TUP) en zonas rurales

A pesar de las multas, Osiptel no ha podido hacer frente a la falta de disponibilidad de los servicios TUP en zonas rurales, la cual se ha mantenido debido a que la probabilidad de incumplimiento depende, en alguna medida, de factores exógenos al operador: (i) reducción del uso del TUP rural debido al crecimiento de la cobertura móvil, (ii) dificultad para encontrar encargados de la atención del servicio TUP, y (iii) rigidez procedimental para el retiro de TUP con bajos niveles de tráfico.

Por tanto, a inicios del presente año, Osiptel ha propuesto a los operadores que no deseen seguir brindando el servicio TUP (por cumplimiento de obligaciones de concesión), reemplazar los TUP por teléfonos móviles en cada hogar del centro poblado rural.

Osiptel ha sustentado su propuesta con un análisis costo – beneficio por centro poblado, bajo el supuesto de nueve años de concesión y que existen 176 hogares en promedio. El beneficio es el costo evitado de mantener operativo cada TUP y las multas esperadas. El costo es el equipo móvil y la distribución de esos equipos.

Televisión digital terrestre

Respecto el estado de avance de la televisión digital terrestre (TDT) en el Perú, recordemos que en el 2017, el MTC aprobó la prórroga de los plazos máximos para el fin de las transmisiones analógicas, siendo el plazo máximo para Lima en 2020, y para otras provincias entre el 2022 y 2028, según el territorio.

En noviembre del 2018, el MTC modificó el Plan Maestro de la TDT, a fin de clarificar ciertos conceptos sobre los canales virtuales, en particular, precisar que:

• la regulación que aprueba la transición digital debe establecer, como característica técnica, el canal virtual a ser utilizado por la estación, el cual es igual al número de canal asignado para transmitir con tecnología analógica en la localidad correspondiente
• el titular de la autorización que transmite con tecnología digital puede comunicar al MTC su intención de utilizar un canal virtual distinto al establecido, el cual debe estar disponible

Emergencias

Respecto a la normativa relacionada a los riesgos de desastres, el MTC modificó en dos oportunidades el sistema de comunicaciones de emergencias.

En enero, con la finalidad de que se ponga a disposición de la población información vinculada a un determinado riesgo de desastre o situación de emergencia, incluyendo dentro de las obligaciones establecidas en el sistema de comunicaciones de emergencias, que los operadores móviles transmitan a la población información sobre el riesgo, ocurrencia o efectos de una situación de emergencia o desastre a través de mensajes cortos de texto y/u otros similares, cuyo contenido será proporcionado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci).

En febrero, para ampliar el número de usuarios del servicio público móvil satelital de 100 hasta 200 usuarios, para las Altas Autoridades del Estado y las Autoridades de Primera Respuesta, quienes serán designadas por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) en su calidad de Ente Rector del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd).

Ausencia de proveedores importantes en los mercados mayorista móvil y de arrendamiento de circuitos

En 2014, Osiptel decidió que en el mercado mayorista móvil no existían proveedores importantes, por lo que Telefónica no estaba obligada a compartir su infraestructura. En ese entonces, Osiptel se basó en la prospección (reciente entrada de nuevos operadores, nuevas licitaciones de espectro, incremento de la portabilidad, potencial presencia de MVNOs). Por normativa, estas decisiones deben revisarse cada tres años. Así, en mayo del 2018, Osiptel insistió nuevamente en que Telefónica no es un proveedor importante en este mercado, basándose en su situación no del mercado mayorista sino minorista, ya que el sentido de regular proveedores impornates es debido a su impacto en el mercado minorista, donde actualmente Telefónica ya no cuenta con el dominio de antaño.

Un mes antes, en abril de 2018, Osiptel definió el mercado de alquiler de circuitos (distinguiendo Loreto del resto de departamentos) y declaró la no existencia de proveedores importantes en dicho mercado, debido a la oferta variada existente. Entel (y Americatel) no estuvo de acuerdo, sosteniendo que Telefónica es un proveedor importante, con una oferta que en la práctica no es equiparable a las otras (vg. Azteca). Entel teme que Osiptel desregule las tarifas de alquiler de circuitos de larga distancia a Telefónica, ya que el regulador ha dicho que es conveniente revisar dicha regulación. Por su parte, América Móvil puso en duda la validez de los datos del análisis, pero Osiptel se aferró a su análisis. Dos definiciones no claras salieron a relucir: (i) los circuitos virtuales estaban en el limbo en el marco normativo, así que Osiptel los catalogó como servicios no conmutados (i.e. alquiler de circuitos), “a falta de mejor opinión”, y (ii) mientras el MTC considera el alquiler de fibra oscura como servicios de telecomunicaciones, Osiptel no lo considera así y lo define como servicio de infraestructura pasiva.

Operadores móviles virtuales (OMV)

Actualmente, aparte de Incacel (ex Virgin Mobile), están registrados tres OMV adicionales: Dolphin, Famagusta y Cuy Móvil.

Cuy Móvil negoció un contrato de acceso con América Móvil (Claro), mientras que Incacel ha renegociado varias adendas con Telefónica.

A Dolphin, sin embargo, no le fue tan bien con las negociaciones, a tal punto que debió solicitarle a Osiptel un mandato de acceso con el operador móvil con red: primero intentó con Entel (2017), y luego con Bitel (setiembre de 2018).

Estos últimos mandatos evidenciaron los criterios de Osiptel para establecer las condiciones económicas en los mandatos de acceso a los OMV.

Interconexión

Debido a la primacía de los datos sobre la voz, los cargos de interconexión móvil, luego de un largo período histórico, han perdido relevancia en las discusiones del sector. Así, después de que su valor fuera el centro de discusiones de los operadores móviles entre el 2015-2018, la reciente disminución de los cargos móviles para el 2019 pasó desapercibido en los medios, sin pena ni gloria. En efecto, a fines de diciembre, Osiptel actualizó el cargo de interconexión móvil a USD 0.00302 por minuto, que aplicará para el año 2019 para todos los operadores móviles. Nadie dijo ni pío.

A su vez, la particular regulación empleada en el Perú sobre cargos de interconexión diferenciados (para diferenciar cargos de interconexión en zonas urbanas y rurales) también empezó a perder vigencia, toda vez que, en febrero del 2018, Osiptel modificó la metodología para establecer cargos diferenciados.

Así, hasta antes de la citada modificación, Osiptel había establecido los siguientes seis servicios con cargos rurales sujetos a diferenciación: (i) fijos, (ii) móviles, (iii) transporte conmutado de larga distancia nacional, (iv) transporte conmutado local, (v) acceso a teléfonos públicos (TUP) urbanos, y (vi) acceso a plataforma de pago. Con la modificación, actualmente los cargos sujetos a diferenciación son dos: (i) cargos móviles, y (ii) cargo por acceso a TUP.

Por último, en octubre pasado, Osiptel aprobó la propuesta de unificar los procedimientos de cargos de interconexión tope y tarifas tope, y establer reglas para reducir la carga regulatoria de los operadores.

Portabilidad

Respecto a los trámites de portabilidad, Osiptel identificó que:

• existían personas que contrataban el servicio de un operador (cedente) para simular ser un abonado y beneficiarse de las ofertas comerciales de la portabilidad de otro operador (receptor), lo cual distorsionaba las estadísticas de portabilidad
• en los últimos años se había incrementado la deuda de los abonados de los operadores cedentes por la finalización de los contratos de permanencia de los equipos móviles como consecuencia de la portación del número telefónico
• se había incrementado la cantidad de consultas previas de solicitud de portabilidad (mecanismo mediante el cual el operador receptor puede verificar si un determinado abonado cumple los requisitos para portar su número telefónico, e incluso de no cumplir se especifica el motivo) sin respuesta del operador cedente
• las estadísticas evidenciaron que la mayor cantidad de solicitudes de portabilidad eran los domingos o feriados
• el reglamento, al permitir la solicitud de portabilidad con deuda exigible respecto al último recibo telefónico emitido, generaba incentivos para que los abonados dejaran de pagar sus últimos recibos telefónicos
• se contemplaron casos posibles de mejoras en el procedimiento de suspensión temporal del servicio por falta de pago

Por tanto, en julio, Osiptel modificó el reglamento de portabilidad para hacer frente a dichos problemas, acorde a las siguientes reglas:

• Antes de portar el número telefónico, el plazo mínimo de permanencia será de un mes en el operador cedente
• En la consulta previa de solicitud de portabilidad, cuando el número telefónico se encuentre vinculado a un contrato adicional de financiamiento de equipo, el operador cedente debe incluir además la fecha de terminación de dicho contrato adicional
• La respuesta a la consulta previa de solicitud de portabilidad, debe ser enviada por el operador cedente al Administrador de la Base de Datos Centralizada Principal de la Portabilidad Numérica (ABDCP) en un plazo no mayor de dos minutos. El ABDCP debe comunicar la respuesta a la consulta previa sobre el número telefónico consultado al operador receptor en un plazo no mayor a un minuto de haber recibido la respuesta de parte del operador cedente
• La respuesta a la solicitud de portabilidad, debe ser enviada por el operador cedente al ABDCP en un plazo no mayor de dos minutos de realizada. El rechazo o la procedencia de la solicitud de portabilidad debe ser comunicado por el ABDCP al operador receptor en un plazo no mayor a un minuto de haber recibido la respuesta del operador cedente
• Permitir la ejecución de la portabilidad todos los días de la semana, incluido los domingos y feriados
• La solicitud de portabilidad puede ser de forma presencial o no presencial
• El ejercicio de la portabilidad puede ser negado por el operario cedente, si el abonado, a la fecha de la solicitud de la portabilidad, tiene deuda exigible, respecto al último recibo telefónico vencido
• Dentro de los dos meses desde la fecha de deshabilitación del número telefónico y mientras el abonado mantenga obligaciones exigibles con el operador cedente respecto al número telefónico portado, este último podrá solicitar al operador receptor la suspensión del servicio al abonado, siempre que se sujete a determinadas reglas

En diciembre, a fin de consolidar en un solo texto las diversas modificaciones al reglamento de portabilidad, Osiptel publicó el texto único ordenado (TUO) del reglamento de portabilidad.

Reglamento de solución de controversias y la ley de represión de conductas anticompetitivas

En mayo, Osiptel modificó el reglamento para la solución de controversias entre empresas, estableciendo las disposiciones normativas referidas a la conformación y funcionamiento de los Cuerpos Colegiados Permanentes que tendrán a su cargo las controversias sobre libre y leal competencia.

En julio, Osiptel anunció que estaba investigando una presunta práctica colusoria vertical en la modalidad de negativa concertada e injustificada entre Latina y Directv, al prohibir a un grupo de empresas de TV de paga la retransmisión de la señal de Latina, que incluye los partidos del Mundial.

En setiembre, el Poder Ejecutivo modificó la ley de represión de conductas anticompetitivas, con la finalidad de precisar las competencias de las autoridades en materia de investigación y sanción de conductas, así como simplificar los procedimientos en materia de libre competencia.

Condiciones de uso

Osiptel modificó el texto único ordenado (TUO) de las condiciones de uso en 2 oportunidades durante el 2018.

En mayo, Osiptel modificó las condiciones de uso, a fin de adecuarla a otras normas y actualizarla a las nuevas condiciones del mercado, en los siguientes cinco aspectos:

• Las obligaciones de los operadores de entregar físicamente los recibos de pago, guías telefónicas y documentos contractuales cuando la contratación se realiza a través de medios electrónicos, como regla general o por defecto, no tendría un sentido congruente con el exponencial crecimiento de acceso a internet y uso de las TIC
• Fortalecimiento de derechos del abonado: obligación del operador de tasar por KB sin redondear con otras unidades (como se venía dando, con 200 KB) y la posibilidad del abonado de desistirse de una migración hasta luego de 40 días
• Flexibilización de exigencias del mecanismo de validación de identidad en determinados servicios: no necesidad de presentar el documento nacional de identidad (DNI) para contratos por medios electrónicos
• Actualización de las disposiciones relativas al arrendamiento de circuitos: nueva fórmula de pago para arrendamiento de circuitos
• Disposiciones relativas al Registro Nacional de Equipos Terminales Móviles para la Seguridad (RENTESEG)

En octubre, la modificación fue para garantizar la información adecuada al usuario (generalmente vía SMS a obligación de Osiptel), en vista que los operadores no estaban proporcionando información clara y veraz (v.g. no permitir la contratación de internet y cable de manera individual, no aceptar la presentación de reclamos en sus distintos canales de atención).

Registro Nacional de Equipos Terminales Móviles para la Seguridad (RENTESEG) y apagón telefónico

Osiptel modificó, en varias oportunidades, los plazos establecidos para la implementación del RENTESEG.

Según la última programación, la implementación del RENTESEG estará completada en noviembre de 2019. Antes de ello, los operadores tuvieron plazo hasta el 15 de enero del 2019 para realizar la primera entrega de la información del Registro de Abonados, al Osiptel.

Recordemos que, en 2016, el regulador lideró el proceso del “apagón telefónico” en el que se dio de baja a líneas móviles prepago que no fueron validadas por sus titulares.

Desde julio de 2017, el ente regulador ha impuesto varias medidas cautelares para que los operadores procedan a bloquear los teléfonos móviles que estaban registrados en la “Lista negra” que administra Osiptel, y que seguían operativos.

Entre setiembre y noviembre del 2018, Osiptel realizó –a solicitud del Ministerio del Interior–, el bloqueo progresivo de un millón de celulares con IMEIs inválidos, en cuatro etapas de 250 mil cada una.

El 8 de enero último, los operadores debieron bloquear 1.2 millones de equipos con IMEI inválidos.

Reglamento de homologación de equipos

En diciembre, el MTC propuso modificar el reglamento de homologación de equipos, el cual data del 2006, a fin de adecuarla a los cambios normativos acontecidos a lo largo de los años, los cuales incorporaron excepciones a la homologación, exigencias aplicables a los terminales móviles que operan en las redes móviles, y el mismo procedimiento de homologación ya no se realiza de forma presencial sino a través de ventanilla única de comercio exterior (VUCE).

Velocidad mínima de banda ancha

En octubre de 2017, publicó el proyecto que define dicha velocidad mínima de banda ancha (fija y móvil). El mencionado proyecto definía tres tipos de banda ancha: básica, intermedia y avanzada. La velocidad mínima efectiva sería de 4 Mbps para descarga y 1 Mbps para carga en el caso de la banca ancha básica, 10 Mbps para descarga y 2,5 Mbps para carga en el caso de la banca ancha intermedia, y de 20 Mbps para descarga y 10 Mbps para carga en el caso de la banca ancha avanzada.

En junio de 2018, sin embargo, el MTC aprobó la versión más básica de la velocidad mínima de internet de banda ancha, a saber: 4 Mbps para descarga y 1 Mbps para carga. Dicha velocidad entró en vigencia a partir del 2019.

Venta de decodificadores y tarifas minoristas

En diciembre de 2017, Osiptel propuso prohibir la venta o alquiler decodificadores de TV Paga. La propuesta definió únicamente tres tipos de tarifas: por instalación y activación, por conexión, y por puntos de acceso adicionales. Osiptel sostuvo que el decodificador forma parte de la etapa de transmisión, codificación y decodificación de las señales, funciones que se encuentran más allá de las realizadas por un equipo terminal (v.g. televisores) y que, por el contrario, serían funciones propias de los elementos de red de un operador. La propuesta sería congruente con la práctica internacional (Argentina, Brasil, Chile, Colombia), donde se entregan al menos un equipo decodificador en calidad de comodato (préstamo) al momento de contratar el servicio. Pues bien, en marzo de 2018, Osiptel aprobó y sustentó con mayores detalles dicha  propuesta.

Por otra parte, en junio, Osiptel y Subtel (Chile) establecieron coordinaciones para evaluar los mecanismos que permitan la eliminación del roaming y el establecimiento de tarifas locales para las llamadas internacionales de los servicios móviles entre ambos países.

En julio, Osiptel volvió a proponer lo que ya había propuesto en junio del 2016 (dos años atrás), a fin de prohibir a los operadores aplicar o comercializar planes tarifarios de inferiores características. Una vez más, como sucedió antaño, muchas voces se alzaron contra dicha medida, por considerarla un exceso de regulación, con efectos perjudiciales a la libre iniciativa privada. Y nuevamente, como dos años atrás, los meses pasaron y pasaron, y Osiptel no llegó a aprobar el proyecto durante todo el 2018. Actualmente, al igual que los cargos de interconexión, este tema parece haber quedado en el olvido.

En diciembre último, Osiptel concluyó que la demanda de telefonía fija (categoría I y llamadas fijo-móvil), provistos por Telefónica, ya no se encuentra en una fase de crecimiento, por lo que propuso suprimir dicha regulación tarifaria. La mencionada desregulación se mantendría mientras Osiptel considere que las condiciones de competencia siguen asegurando tarifas razonables para los usuarios. Los efectos de la desregulación se evaluarán luego de tres años. De aprobarse dicha propuesta (lo cual se sabrá en marzo de este año), dejaría de establecerse el nuevo factor de productividad programado para setiembre.

Reglamento de reclamos de usuarios

Ante el incremento desmesurado del número de reclamos, apelaciones y quejas y a fin de evitar el uso indebido del sistema de reclamos, en febrero, Osiptel adoptó las siguientes medidas temporales (vigencia de hasta dieciocho meses):

• Precisar el concepto del reclamo por facturación, para que este se derive exclusivamente de la incorrecta aplicación de la tarifa que corresponda, o el incorrecto cálculo de los conceptos facturables
• Establecer mecanismos para asegurar que quien presente reclamos, apelaciones o quejas vinculados al servicio de telefonía móvil sea el titular o su representante autorizado
• Suspender el mecanismo telefónico para la presentación de recursos de apelación y queja
• Suspender la interposición directa del usuario ante Osiptel de recursos de apelación y queja bajo la modalidad de presentación del “cargo” del escrito
• Ampliar el plazo del mecanismo de solución anticipada de reclamos a tres días, que se contabilizarán como parte del plazo para que la empresa operadora resuelva la reclamación respectiva en caso de no llegar a un acuerdo

En diciembre, Osiptel modificó el reglamento de atención de reclamos de usuarios, a fin de adecuarla a la modificación de la regulación de la notificación vía correo electrónico establecida en la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG). Esta modificación permitirá incrementar la cantidad de notificaciones válidas en el procedimiento de solución de reclamos de usuarios.

Lineamientos para la técnica de supervisión

La manera en que Osiptel ha organizado los procedimientos de supervisión y sanción, incentiva a las empresas a saturar al personal encargado de este análisis con cartas y comunicaciones orales, de forma que los procesos se tornan lentos y prolongados.

El 88 por ciento de la información recepcionada por Osiptel presenta problemas de inconsistencia, el 66 por ciento de esta data genera problemas en los informes, motivo por el cual las evidencias obtenidas suelen ser susceptibles a diversos cuestionamientos de forma, incentivan la apelación, y, por tanto, afectan la estrategia de enforcement.

En muchos casos, estas deficiencias en el uso de la información se deben al bajo nivel de colaboración entre las áreas de Osiptel.

En este contexto, en diciembre pasado, Osiptel dispuso fortalecer su función supervisora, a través del acceso remoto a los sistemas informáticos y las bases de datos de los operadores.

Osiptel dispuso además de unos lineamientos guía con ocho ítems que debe cumplir sus procedimientos: (i) proactivo, (ii) eficaz, (iii) eficiente, (iv) disuasivo, (v) celeridad procesal, (vi) resuelve problemas reales, (vii) reputacional, y (viii) esquema sancionador flexible.

Osiptel aplicará inicialmente dichos lineamientos en los requerimientos de información, la calidad de servicio y atención, así como en los reclamos de usuarios.

Multas impuestas por Osiptel

Las cantidad y monto de las multas impuestas por Osiptel en 2018 mantiene similitud con los años 2016 y 2017, las cuales se han incrementado explosivamente desde el 2012.

Osiptel impuso 92 multas que sumaron USD 6.25 millones en 2018.

Los temas sobre condiciones de uso y requerimientos de información acapararon 66 multas (72 por ciento del total). Otras multas fueron sobre calidad de atención (11 multas), bloqueo de IMEI (nueve multas), reclamos (cuatro multas) y portabilidad (dos multas).

Los cuatro grandes grupos económicos abarcaron 90 multas por USD 6.19 millones, las otras 2 multas fueron para Gilat por USD 0.06 millones. Por primera vez, la más multada no fue Telefónica sino Entel con 34 multas (37 por ciento del total) equivalentes a USD 2.57 millones (41 por ciento del total).

Sin embargo, Telefónica recibió el mayor monto de multa en promedio (USD 84 mil por multa), seguido de Entel (USD 76 mil), Claro (USD 59 mil), Gilat (USD 31 mil) y Bitel (USD 25 mil).

Telefónica tuvo una mayor multa en promedio, independientemente de la gravedad de la infracción (leve, grave o muy grave). Esto indica que Osiptel podría estar multando más a Telefónica que a otros operadores por el mismo tipo de infracciones, o que las faltas cometidas por Telefónica tendrían, en promedio, un mayor perjuicio social.

No renovación de la concesión fija de Telefónica

En 2010, el MTC publicó el “Método para la evaluación del cumplimiento de las obligaciones de las empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones”.

El Método describe una lista de 23 obligaciones que forman parte de los contratos de concesión suscritos por el MTC, entre ellos: aportes por diversos conceptos (pago de tasa anual por explotación comercial, pago al FITEL, aporte por regulación, canon por uso de espectro), continuidad del servicio, prestación del servicio, expansión de red, protección de datos, requisitos de asistencia a sus abonados y usuarios, reglas de competencia, entre otros.

Asimismo, el Método evalúa el plazo de concesión y fija penalidades que significan años menos de concesión.

Osiptel realiza la estimación del tiempo de reducción del periodo de renovación en función al detalle de los incumplimientos registrados para cada uno de los años comprendidos en el periodo de evaluación (medidas correctivas, sanciones leves, graves y muy graves).

En noviembre pasado, el MTC decidió no renovarle a Telefónica la concesión en telefonía fija y larga distancia, para el período 2027-2032 (aun así, Telefónica tiene otras concesiones que le permitirían seguir brindando dichos servicios más allá de ese período).

Recordemos que Telefónica optó por renovar su concesión original (otorgada por 20 años: de 1994 a 2014) de 20 años adicionales, por períodos quinquenales.

Así, el MTC ya había otorgado tres renovaciones previas a Telefónica, por un período de 13 años y cinco meses (del 27 de junio de 14 al 27 de noviembre de 2027), por evaluaciones de obligaciones correspondientes al período 1994-2008. En esta cuarta y última solicitud de renovación, sin embargo, el MTC (basado en el informe de evaluación de Osiptel) decidió no renovarle la concesión a Telefónica.

Telefónica se quejó de la impredictibilidad de los criterios de Osiptel en su evaluación, alegando, entre otras cosas, que no debió incluirse procesos sancionadores ni incumplimientos con pronunciamiento definitivo después de junio de 2014, aun cuando los incumplimientos hayan acontecido dentro del período evaluado (2009 – junio de 2014).

Según Osiptel, lo planteado por Telefónica llevaría a un absurdo, pues generaría incentivos perversos a incurrir en más incumplimientos en el período cercano al término del período de evaluación. El MTC ratificó: si no se penalizaban estos incumplimientos ahora, ¿entonces cuándo?

Al parecer, los criterios de Osiptel no tuvieron nada de impredecibles. Ahora bien, que Osiptel haya aplicado de manera “predecible” el Método del MTC para renovar concesiones, no indica que el Método en sí mismo sea idóneo. Precisamente, Osiptel deberá proponer un nuevo Método el próximo mayo del presente año.

Marco institucional

Respecto a los aspectos institucionales, a inicios de marzo de 2018, Osiptel aprobó su Plan Estratégico 2018-2022, el cual comprende los siguientes objetivos estratégicos e indicadores:

En ese mismo mes, Osiptel aprobó sus lineamientos de calidad regulatoria, los cuales incluyen los manuales de técnica normativa y de declaración de calidad regulatoria.

La declaración de calidad regulatoria se emitirá cuando una resolución genere costos de cumplimiento. Una resolución genera costos de cumplimiento cuando tiene por objeto:

• Crear nuevas obligaciones o sanciones para los operadores o usuarios, o hace más estrictas las existentes
• Crear o modificar las reglas de trámite de los procesos que se siguen ante los órganos funcionales de Osiptel, o de los procesos que los usuarios siguen ante los operadores o entre ellos, generando nuevas cargas administrativas
• Reducir o restringir prestaciones o derechos para los operadores o usuarios
• Establecer o modificar definiciones, clasificaciones, metodologías, criterios, caracterizaciones o cualquier otro término de referencia, que podrían generar impacto en los derechos, obligaciones, prestaciones o trámites de los particulares

Sobre el análisis de impacto regulatorio, da la impresión de que cuando le conviene, Osiptel toma en cuenta las buenas prácticas internacionales para sostener su posición ante los operadores y otros agentes del sector (por ejemplo, ante la insistencia de los operadores consistente en que el análisis de impacto regulatorio debe utilizarse en todas las normas, Osiptel argumentó que es una buena práctica internacional que se utilice solo cuando las normas generan costos de cumplimiento); sin embargo, cuando no le conviene, Osiptel simplemente ignora las prácticas internacionales (por ejemplo, el abrir comentarios previos a la publicación de un proyecto normativo).

Por otro lado, en diciembre pasado, el MTC aprobó la fusión del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) en el MTC, correspondiendo al MTC la administración del fondo. Además, el MTC creó el Programa Nacional de Telecomunicaciones (PRONATEL), dependiente del viceministerio de comunicaciones, que tendrá como objetivos la provisión de acceso universal de servicios de telecomunicaciones, el desarrollo de la banda ancha en su ámbito de intervención, la promoción de servicios, contenidos, aplicaciones y habilidades digitales y la reducción de la brecha de infraestructura de comunicaciones, a nivel nacional, especialmente en áreas rurales y lugares de preferente interés social.

Terminando el año 2018, el MTC ha propuesto modificar el reglamento de la ley de telecomunicaciones, a fin de regular aspectos (requisitos, plazos, etc.) vinculados a los procedimientos de modificación de concesión, las características técnicas de concesión, el plan de cobertura, la autorización de instalación de equipos de segundo uso, la renovación de concesión, la asignación de espectro radioeléctrico, la cancelación de la inscripción en el Registro para Servicio de Valor Añadido, la inscripción en el Registro de Casas Comercializadoras de equipos y aparatos de telecomunicaciones, la inscripción en el Registro de Comercializadores, el permiso de internamiento definitivo y temporal, la inscripción en el Registro de Proveedores de Capacidad Satelital, entre otros.

Finalmente, ya entrados en el 2019, el MTC ha propuesto las siguientes metas para el año 2021:

• Tener disponibilidad de servicios de vanguardia, alcanzando una teledensidad de 75 conexiones de telecomunicaciones móviles internacionales (IMT) por cada 100 habitantes
• Incrementar sustancialmente el acceso a internet, alcanzando un 70 por ciento de conexiones fijas de banda ancha al final del período
• Alcanzar una velocidad mínima garantizada de acceso a internet de 80 por ciento en áreas urbanas al final del período
• Tener disponibilidad del servicio de acceso a internet en zonas rurales y de preferente interés social, alcanzando una velocidad mínima garantizada del 30 por ciento al final del período